Реализация и оценка эффективности программно-целевого формирования бюджета Республики Башкортостан как фактор повышения эффективности управления ее общественными финансами
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
УДК 336.144
Реализация и оценка эффективности программно-целевого формирования бюджета Республики Башкортостан как фактор повышения
эффективности управления ее общественными финансами
Академик РАЕ, д-р экон. наук, проф. Яруллин Р.Р. jrr61@mail.ru
Финансовый Университет при Правительстве РФ 125993, Москва, Ленинградский проспект, 49
В статье рассмотрены итогиреализации и оценки эффективности государственных программ, республиканских и ведомственных целевых программ Республики Башкортостан; проанализированы их состав, структура, источники финансирования, направления использования средств и исполнение показателей программ. Обобщен опыт формирования программных бюджетов в субъектах РФ, рассматриваются их недостатки. Предлагаются пути их устранения.
Ключевые слова: программный бюджет, государственная программа, республиканская целевая программа, ведомственная целевая программа, показатели эффективности, программно-целевое бюджетирование, программные расходы.
Implementation and evaluation of program-oriented budgeting Bashkortostan as a factor in increasing effective management of its public finance
Academician, D.Sc. Yarullin R.R. jrr61@mail.ru
Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Moscow, Leningradsky Avenue, 49
The article describes the results of implementation and evaluate the effectiveness of government
programs, national and departmental target programs of the Republic of Bashkortostan; analyzed their
composition, structure, funding sources, the use of funds and execution of program performance.
Summarizes the experience of the Programme budget in the subjects of the Russian Federation, discusses
their limitations. Suggests ways to address them. Keywords: program budget, the state program, republican target program, departmental target program,
performance indicators, performance budgeting, program expenses.
Эффективная бюджетная политика должна быть направлена на достижение устойчивого развития государства, действенной системы организации бюджетного процесса и государственного управления, повышение результативности государственных расходов, улучшение качества и доступности услуг, предоставляемых государством. На сегодняшний день одним из наиболее перспективных инструментов достижения этих целей становится программный бюджет, переход к которому – приоритетное направление реформирования бюджетной системы Российской Федерации.
Переход к программному составлению бюджетов в России был обусловлен решениями, принятыми в 2010 г. Это явилось следствием формирования системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами: в начале 2000-х годов Правительством были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ, концепции реформирования бюджетного процесса и повышения эффективности межбюджетных отношений, мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора, вступил в силу Бюджетный кодекс РФ. Результатом проведенной работы стало поэтапное внедрение инструментов бюджетирования
331
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
ориентированного на результаты, переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, что подразумевало расширение практики увязывания осуществления государственных расходов с достижением конкретных целей.
В условиях перехода на программный бюджет как основной формат расходования средств по государственным (региональным) программам (ГП), представляющим собой перечень мероприятий на достижение поставленных целей, при котором полученные результаты оцениваются на основе определенных индикаторов – показателей эффективности, в секторе публичных финансов особую актуальность вызывает механизм его использования на уровне регионов [5]. Федеральные органы исполнительной власти так обозначили цели использования программного бюджета: обеспечение прозрачности бюджетного процесса для всех его участников; увязывание стратегического и бюджетного планирования в едином документе; определение плановых результатов бюджетных расходов и проведение мониторинга их достижения с точки зрения целеполагания [4, с. 3].На уровне регионов цели внедрения должны быть связаны с задачами функционирования публично-правового образования (ППО) в лице органов региональной власти как гаранта предоставления услуг населению. Таким образом, структура региональных программ предполагает включение в систему стратегических целей развития территории, тактических задач, показателей и мероприятий, необходимых для решения заявленных задач. Оценка их достижения должна осуществляться путем применения показателей конечного результата, характеризующих социально значимый эффект в отношении большинства населения, проживающего в данном регионе, например, повышение уровня и качества жизни на территории, удовлетворенность населения услугами, увеличение продолжительности жизни и другое.
В целях обеспечения реализации мер по повышению эффективности бюджетных расходов распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [3] было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов.
С целью поддержки и стимулирования данных регионов,было принято постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов».
Указанные субсидии предоставлялись субъектам Российской Федерации (не более 15 ежегодно) при соблюдении требований бюджетного законодательства и выполнении условий предоставления субсидий, а также достижении наилучших результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов в отчетном году и положительной динамики данных результатов.
Минфином России была утверждена соответствующая методика (приказ от 29 июня 2011 г. № 73н «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов»).
В 2011 году субъектами Российской Федерации, получившими субсидию на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов по итогам проведенного конкурсного отбора были определены: Омская область, Ярославская область, Астраханская область, Владимирская область, Ставропольский край, Республика Карелия, Кабардино-Балкарская
332
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
Республика, Республика Бурятия, Республика Алтай, Алтайский край, Тульская область, Брянская область, Республика Коми, Чувашская Республика – Чувашия, Курганская область.
В 2012 году такими регионами стали: Чеченская Республика, Брянская область, Оренбургская область, Республика Коми, Чувашская Республика – Чувашия, Удмуртская Республика, Забайкальский край, Краснодарский край, Курганская область, Республика Тыва, Республика Башкортостан, Тамбовская область, Мурманская область, Республика Адыгея (Адыгея), Приморский край.
В целом, задачи Программы повышения эффективности бюджетных расходов были в основном решены, что обеспечило преемственность развития системы управления общественными финансами и создало качественно новую базу для разработки новой программы в этой сфере.
При методической поддержке Минфина России продолжалось внедрение программной структуры бюджетов на региональном уровне. В 2011 году 45 субъектов РФ (54 % от общего числа) приняли правовые акты о порядке разработки и реализации ГП, 16 субъектов (19 %) утвердили даннные программы, в 12 субъектах РФ (14%) в законах о бюджетах на 2013 г. (на 2013 год и на плановый период 2014 и 2025 гг.) было утверждено распределение бюджетных ассигнований по ГП. В2012 году доля программных расходов составляла 50% и более у 38 регионов. Средний показатель в России составлял 46,9%. В некоторых субъектах доля программных расходов составляла 5%, то есть находилась на крайне низком уровне. Перед органами исполнительной власти была поставлена задача долю расходов программного бюджета довести до 80-90 % к 2014 году.
В Республике Башкортостан программно-целевое развитие в органах государственной власти обеспечивается с конца девяностых-начала двухтысячных годов в рамках разработки и реализации республиканских и ведомственных целевых программ (ВЦП). Многие программные документы носили локальный характер, были слабо взаимоувязаны между собой и с основным региональным стратегическим документом – Стратегией социально-экономического развития Республики Башкортостан. С 2011 года программно-целевое планирование осуществляется в долгосрочной перспективе с использованием долгосрочных целевых программ (ДЦП).
Первый перечень ДЦПбыл утвержден в 2011 году распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 27 июня 2011 г. № 767-р. Он содержал на тот момент 28 программ, подлежащих разработке республиканскими органами исполнительной власти в 2011-2012 годах.
В 2012 году на смену данному перечню пришел новый (распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 21 июня 2012 г. № 787-р), содержащий уже 29 неструктурированных ДЦП, которые были подвергнуты корректировке в начале 2013 года (перечень был изложен в новой редакции).
В соответствии с новой редакцией статьи 179 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей правовые основания для формирования ГП Российской Федерации, ГП субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления с 1 января 2014 года не вправе осуществлять реализацию долгосрочных целевых (муниципальных целевых) программ, независимо от даты их утверждения. Это потребовало разработать перечень уже ГП республики, который был утвержден распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 19 августа 2013 года № 1033-р.
В 2013 году все программные документы были проинвентаризированы. Часть из них была преобразована в новые ГП, часть объединены в одну, некоторые программы исключены из программного бюджета как малозначительные и не отнесенные к региональным приоритетам на среднесрочную перспективу.
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2005 года № 315 было утверждено Положение о порядке организации и проведения мониторинга реализации целевых
333
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
программ, согласно которому был определен порядок отслеживания выполнения программных мероприятий на основе совокупных критериев путем: анализа хода их реализации, выявления отклонений от сроков реализации, определения эффективности реализации, оценки влияния реализации мероприятий программ на социально-экономическое положение республики. Мониторинг программ предусматривает поэтапную и комплексную оценку реализации целевых программ и проводится для обеспечения достижения намеченных целей.
В 2010 году Республика Башкортостан участвовала в реализации 20 федеральных целевых программ (ФЦП) и 1 ГП, в 2011 году – в реализации 17 ФЦП и 3ГП.
В 2012 году в Республике исполнялись 54 целевые программы на сумму 81,2 млрд. руб., в том числе за счет: федерального бюджета - 13,3 млрд. руб. (16,3 %), республиканского бюджета – 65,4 млрд. руб. (80,6%), внебюджетных источников – 2,5 млрд. руб. (3,1%). Основная доля финансирования целевых программ была выделена на сферу образования (42,9%) и социальную политику (29,4%).
Республика Башкортостан не участвовала только в тех программах, в которых не могла принять участие по объективным причинам в силу специфики таких программ. Еще по ряду ФЦП участие Республики было проблематичным ввиду требующегося софинансирования региона или внебюджетных источников.
В 2013 году в республике действовала 21 программа в области экономического и инфраструктурного развития, социальной политики и сферы государственного управления [7]. Из бюджета Республики Башкортостан были профинансированы 21 ГП и 1 ДЦП Республики Башкортостан («Развитие здравоохранения Республики Башкортостан» на 2013-2020 годы).
Плановые значения были достигнуты по 273 целевым индикаторам и показателям (72 %), в том числе перевыполнены по 113; не были достигнуты по 104 целевым индикаторам и показателям (28 %).
Все целевые индикаторы и показатели были достигнуты по 2 ГП: «Развитие земельных и имущественных отношений в Республике Башкортостан» и «Развитие архивного дела в Республике Башкортостан». Остальные программы выполнены на 96-28,6 %. Наименьшая степень выполнения у ГП «Государственное регулирование тарифов (цен)» - 33.3 % и «Социальная поддержка граждан» - 28,6%.
На финансирование 21 ГП в 2013 г. за счет всех источников финансирования было предусмотрено более 82 млрд. рублей, выделено же было 94,8 млрд. рублей, или на 15% больше запланированных средств, которые были освоены на 95%.
Исполнителями программ представлена информация о реализации 727 мероприятий программ, из которых: 637 мероприятий реализованы (87,62 %); 90 мероприятий не реализованы (12,38 %).
В целом реализация ГП в 2013 году позволила синхронизировать процессы развития республики, сконцентрировать имеющиеся у республики ресурсы и направить их на реализацию проектов, которые решают перспективные задачи и реализуют основные социальные гарантии государства: привлечение инвестиций, инфраструктурные проекты в экономике; социальная защита граждан; повышение качества образования, здравоохранения; удовлетворение культурных потребностей граждан.
Кроме этого, в 2013 году в Республике Башкортостан реализовывалось 55 республиканских целевых программ (РЦП) (иных программ Республики Башкортостан), в том числе 25 РЦП, входящих в состав ГП Республики Башкортостан.Основные направления работы этих программ: экономическое развитие (13 программ), инфраструктурное развитие (16 программ), социальное развитие (22 программы), эффективное государство (6 программ).
По 55 РЦП за 2013 год, за счет всех источников было предусмотрены расходы в 42, 9 млрд. руб., выделено 29 млрд. руб. (или 67,89 %), из которых было освоено 26 млрд. рублей (или 89,93 % полученных денег).
334
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
По РЦП их исполнителями была представлена информация о реализации 1606 мероприятий, из которых: 1514 мероприятий реализованы (94 %); 92 мероприятия не реализованы (6 %).В 2013 году действие завершили 24 РЦП.
В 2013 году действовало 16 ведомственных целевых программ, из которых 4 программы входили в состав ГП Республики Башкортостан, 4 – завершили действие в 2013 году.
По ВЦП их исполнителями была представлена информация о достижении плановых значений 49 целевых индикаторов и показателей, из которых установленные плановые значения были:достигнуты по 38 целевым индикаторам и показателям (доля 77,5 %);не достигнуты по 11 целевому индикатору и показателю программ (доля 22,5 %).Все целевые индикаторы и показатели были достигнуты по 8 ВЦП (доля – 50%).
На финансирование 16 программ ведомств было предусмотрено 14,5 млрд. рублей, выделено 32, 97 млрд. рублей (доля выделенных средств в общем прогнозируемом объеме финансирования – 227,58 %), из них было освоено 31,4 млрд. рублей, при этом доля освоенных средств в общем выделенном объеме финансирования – 95,20%.
С 2014 года бюджет республики начал формироваться программным методом, поэтому контроль был усиленглавным образом в части реализации ГП. Сегодня в статусе ГП действует 24 программы в области экономического и инфраструктурного развития, социальной политики и сферы государственного управления. Проекты четырех программ находятся в разработке [8].
Плановые значения были достигнуты по 185 целевым индикаторам и показателям (33%), в том числе перевыполнены по 69;не достигнуты по 232 целевым индикаторам и показателям программ
(41%). Все целевые индикаторы и показатели были достигнуты только по 2 ГП –
«Государственное регулирование тарифов (цен) в Республике Башкортостан » и «Развитие земельных и имущественных отношений в Республике Башкортостан». По 20 ГП - выполнены менее чем на 70 %. По 2 ГП не было достигнуто ни по одному целевому индикатору и показателю:«Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера в Республике Башкортостан» и «Развитие внутреннего и въездного туризма в Республике Башкортостан».
На финансирование 24 ГП в 2014 году было предусмотрено 193млрд. руб., выделено 119, 8 млрд. руб. (доля выделенных за отчетный период средств в общем прогнозируемом объеме финансирования – 62,1%), из них было освоено 74, 9 млрд. руб., при этом доля освоенных за отчетный период средств в общем выделенном объеме финансирования составила 62,5%.В выделенных и освоенных средствах наибольшая доля принадлежала средствам бюджета Республики Башкортостан и внебюджетным источникам.
Исполнителями программ была представлена информация о реализации 667 мероприятий программ, из которых: 486 мероприятий реализованы (72,9 %); 181 мероприятия не реализованы
(27,1%). Кроме того, в текущем году реализовывались: - 32 республиканские и иные программы, в том числе 17 в составе ГП, 8 из них завершают
действие в этом же году. - 10 ведомственных целевых программ, в том числе 2 в составе ГП, 3 завершают действие. Перечень целевых программ, предлагаемых к финансированию из бюджета Республики
Башкортостан на 2015 г., сформирован и содержит 24 программыс прогнозным объемом финансирования 114,0 млрд. руб., в 2016 и 2017 гг. соответственно, количество программ - 23 и 22, сумма – 116,3 и 108,4 млрд. руб.
335
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
В проектируемых расходах бюджета Республики Башкортостан на 2015 г. «программная» часть составит 88,4 %, в 2016 и 2017 гг. соответственно – 87,15% и 84,06%.
В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.
При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.
В российской экономической науке отсутствует конкретный научный подход к механизму оптимизации бюджетного процесса путем программно-целевого бюджетирования с встроенной системой инструментов финансового менеджмента. В настоящее время в качестве инструментов программно-целевого бюджетирования рассматриваются многочисленные программные документы, например, доклады администраторов бюджетных средств об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах, целевые программы (государственные, республиканские и ведомственные), реестры расходных обязательствППО, реестры государственных услуг, государственное задание. Однако перечисленные инструменты не объединены в единый механизм программно-целевого бюджетирования, не встроены в бюджетный процесс. Уместно в данном контексте отметить, что фундаментом для разработки государственных (региональных) программ служат положения концепции долгосрочного социально-экономического развития региона, утвержденные на соответствующий период основные направления деятельности Правительства субъекта РФ, законы субъекта РФ, решения Президента и Правительства субъекта РФ.
Выборочный анализ применяемых методик мониторинга целевых программ выявил низкое качество существующего методического обеспечения их формирования и контроля результативности.
Действующее законодательство предоставляет право только разрабатыватьВЦП на публичноправовом уровне, но не определяет механизм их внедрения в бюджетный процесс. Субфедеральные и муниципальные органы сами должны разрабатывать методики составления, реализации и оценки результативности этих программ.
Проведенный анализ использования программно-целевого бюджетирования в некоторых субъектах РФ и крупных муниципальных образованиях выявил негативные явления, влияющие на результативность программно-целевого бюджетирования. Во-первых, разработка и утверждение программ не влияет на распределение бюджетных ресурсов между их распорядителями, в том числе на исполнение как действующих, так и вновь принимаемых расходных обязательств. Во-вторых, сроки экспертизы разработанных ВЦП не позволяют учитывать их соответствие стратегическим направлениям развития ППО. В-третьих, отсутствует нормативно-правовая, организационная и методическая поддержка со стороны федеральных органов исполнительной власти, координирующих процесс программно-целевого бюджетирования в РФ. Действующая информационная база фрагментарна, а отчетность о результатах деятельности органов исполнительной власти, о достижении поставленных целей и задач, сведения о качестве предоставленных услуг, а также о стоимости достигнутых результатов в большинстве субъектов РФ недоступны.
В Республике Башкортостан до настоящего времени не выстроена четкая система целевых программ, сформулированная с учетом сбалансированности стратегических целей, задач и индикаторов, определенных Стратегией Республики Башкортостан до 2020 года и иными стратегическими документами.
336
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
Анализ разработки, согласования и реализации целевых программ в республике выявил ряд проблем, которые снижают эффективность их реализации, а именно:
- недостаточная проработка проектов целевых программ субъектами планирования; - несоблюдение законодательно установленных сроков разработки целевых программ; - сильная дифференциация целевых программ по сферам экономики; - недостаточное финансирование мероприятий целевых программ. Основными факторами снижения результативности программ являются: - слабая корреляция с утвержденными концепциями и стратегией социально-экономического развития Республики Башкортостан на плановый период; - недостаточная проработка проектов программ субъектами планирования; - отсутствие вариантов решения целевых задач с учетом ограниченности ресурсов в первую очередь финансовых; - отсутствие в ряде программ четких критериев и индикаторов оценки их достижения; - превышение объемов финансовых средств, требуемых на реализацию программных мероприятий среднесрочного финансового плана Республики Башкортостан на 2012-2017 годы. Следует отметить, что отсутствие сбалансированности при разработке и реализации среднесрочных программ на основе субрегионального подхода в условиях несовершенства стратегического планирования развития Республики существенно снижает уровень их управленческой значимости и влечет риск необъективной оценки эффективности использования средств регионального бюджета. Для перевода формирования проекта бюджета, его исполнения, составления отчетности об исполнении бюджета, финансового контроля на программно-целевой принцип бюджетирования необходимо определить перечень долгосрочных целей социально-экономического развития ППО, источники финансирования мероприятий по их достижению, конкретные результаты достижения этих целей. Данный шаг позволит перейти к программно-целевой структуре бюджета, в основу которой будут положены государственные программы ППО, главная задача которых – обеспечить достижение конкретных целей, решение задач, достижение результатов, определить основные приоритетные направления и инструменты, обеспечивающие участие ППО в реализации общероссийской государственной политике. Любые государственные программы должны состоять из совокупности подпрограмм, ведомственных целевых программ и мероприятий. Это позволит увязать деятельность каждого органа исполнительной власти ППО с социально-экономическими приоритетами, зафиксированными в его программных документах. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, проводимая в России с 2007 г., является одной из основных функций Министерства экономического развития РФ, осуществляемой на основании указа Президента РФ [1] и постановления Правительства РФ [2], которыми утверждены перечень критериев и методика оценки эффективности управления государственными финансами в регионах РФ. Данная методика предусматривает оценку темпов роста показателей и приведение их к сопоставимому виду на основе индексных критериев. Критерии оценки позволяют проводить сравнительный анализ темпов социально-экономического развития субъектов РФ, к тому же процедура оценки эффективности предполагает расчет интегрального рейтинга, что способствует осуществлению сопоставимого анализа и ранжирования регионов по динамике социально-экономического развития. По результатам оценки предусматривается стимулирование регионов за достижение наилучших показателей в форме ежегодных грантов из федерального бюджета [6]. Однако следует отметить, что данная система критериев оценки не лишена недостатков, которые, по мнению авторов, заключаются в следующем.
337
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
Во-первых, предлагаемые критерии оценки характеризуют конкурентное положение субъекта
РФ в различных сферах ответственности органов исполнительной власти. При этом не учитывается
степень достижения целей, а также эффективность управленческих решений органов исполнительной
власти субъекта РФ.
Во-вторых, перечень показателей характеризуется неполнотой, субъективностью и не может
претендовать на универсальность и обоснованность, так как не определена иерархия показателей, а
дерево целей социально-экономического развития не сформировано, предложенная совокупность
показателей не отвечает требованию системности.
В-третьих, в рамках существующей методики оценки акцент сделан на анализе количественных показателей, что обусловливает некорректность сравнения различных по численности субъектов РФ. Использование индексов и динамических показателей лишь репрезентативно показывает характерную тенденцию и ее интенсивность за оцениваемый период, но не позволяет оценить уровень и масштаб существующих проблем, эффективность управления государственными финансами, а также степень достижения цели. Более конструктивными представляются разработка и использование в рамках методики качественных и относительных показателей, учитывающих различия в численности населения регионов.
В-четвертых, применяемая система оценочных показателей не учитывает более информативные, но трудно определяемые показатели, характеризующие улучшение качества жизни граждан, например отношение доходов к прожиточному минимуму, доступность жилья.Кроме того, в используемых методических положениях по оценке эффективности управления государственными финансами не учитывается стоимость достигнутых результатов, что не способствует экономии бюджетных ресурсов, а стимулирует органы исполнительной власти субъектов РФ добиваться намеченных результатов любой ценой.
В-пятых, вызывает сомнение достоверность показателя удовлетворенности населения результатами их деятельности. Так, процедура оценки данного показателя до сих пор не имеет четкой регламентации, отсутствуют рекомендации о предельных объемах выборочной совокупности, что не позволяет считать приводимые оценки объективными. Высоко оценивая значимость рассматриваемой методики в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, содержащей постановку и попытку решения задачи количественной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, считаем, что рекомендуемые критерии не позволяют системно оценить уровень и качество управления финансовыми ресурсами, что определяет необходимость ее совершенствования на основе системного подхода.
В целях устранения указанных недостатков и развития существующих подходов к оценке эффективности управления государственными финансами органами исполнительной власти субъектов РФ автором предлагается концепция оценки их эффективности, включающая обоснование перечня критериев, выбор метода оценки, разработку методики и этапов оценки показателей, позволяющая осуществить комплексную оценку и сравнительный анализ эффективности управления государственными финансами в регионах, выявить характерные диспропорции и проблемы, а на их основе определить цели и предложить мероприятия по их преодолению.
В органах государственного управления и экспертном сообществе пока не сформировалось однозначной позиции, каким образом внедрение программного бюджета будет осуществляться на региональном и муниципальном уровне. Одним из наиболее актуальных вопросов в этой связи является нечеткое понимание того, должны ли субъекты Федерации и муниципальные образования повторять конструкцию государственных программ вышестоящих уровней власти. Некоторые эксперты придерживаются позиции, что в будущем региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной точке зрения регионам необходимо ориентироваться, в первую очередь, на собственные приоритеты социальноэкономического развития, а потому программы должны быть иными.В любом случае вопросы внедрения ГП субъектов Федерации и муниципальных программ вызовут существенный пересмотр системы долгосрочного бюджетного планирования на региональном и местном уровне.
338
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
Список литературы
1. Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» [Электронный ресурс] // URL:http: //
www.pandia.ru/text/78/340/1083.php. 2. Постановление Правительства РФ от 03.12.2012 № 1199 «Об оценке эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» [Электронный ресурс] //
URL:http://base.garant.ru/70217848/. 3. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.
Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. №1101-р. [Электронный ресурс] //URL:http://
www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/. 4. Нестеренко Т. Г. Бюджетная реформа: альтернативы поступательному движению вперед нет //
Финансы- №4-2011. -С. 3-7. 5. Яруллин Р. Р. Внедрение программного бюджетирования в регионе // Сборник научных трудов
«Управление. Экономический анализ. Финансы». /Под общей ред. д-ра экон. наук, профессора И. Р. Кощегуловой. - Уфа: УГАТУ, 2014.- с. 239-242.
6. Яруллин Р. Р., Пацин А.О. Эффективность управления государственными финансами в регионах России // Современные проблемы финансово-кредитной системы:сборник научных трудов. Под общ. ред. проф. Р.Р. Яруллина - Уфа: РИЦ БашГУ, 2014.- С. 21-24.
7. Отчет о ходе реализации государственных программ Республики Башкортостан
(республиканских целевых программ) в 2013 году[Электронный ресурс] //URL://http://atr-
rb.bashkortostan.ru/Otchet-GP-RZPVZP2013.pdf.
8. О ходе реализации и об оценке эффективности реализациигосударственных программ
Республики Башкортостан по итогам 2 квартала 2014 года[Электронный ресурс] //URL:// http://atr-
rb.bashkortostan.ru/Otchet-GP-RZP-VZP/.pdf.
References
1. Ukaz Prezidenta RF ot 21.08.2012 № 1199 «Ob otsenke effektivnosti deyatel'nosti organov ispolnitel'noi vlasti sub"ektov RF» [Elektronnyi resurs] // URL:http: // www.pandia.ru/text/78/340/1083.php. 2. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 03.12.2012 № 1199 «Ob otsenke effektivnosti deyatel'nosti organov ispolnitel'noi vlasti sub"ektov RF» [Elektronnyi resurs] // URL:http://base.garant.ru/70217848/.
3. Programma povysheniya effektivnosti byudzhetnykh raskhodov na period do 2012 g. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 30.06.2010 g. №1101-r. [Elektronnyi resurs] //URL:http://
www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/.
4. Nesterenko T. G. Byudzhetnaya reforma: al'ternativy postupatel'nomu dvizheniyu vpered net // Finansy№4-2011. -S. 3-7. 5. Yarullin R. R. Vnedrenie programmnogo byudzhetirovaniya v regione // Sbornik nauchnykh trudov «Upravlenie. Ekonomicheskii analiz. Finansy». /Pod obshchei red. d-ra ekon. nauk, professora I. R. Koshchegulovoi. - Ufa: UGATU, 2014.- s. 239-242. 6. Yarullin R. R., Patsin A.O. Effektivnost' upravleniya gosudarstvennymi finansami v regionakh Rossii // Sovremennye problemy finansovo-kreditnoi sistemy:sbornik nauchnykh trudov. Pod obshch. red. prof. R.R. Yarullina - Ufa: RITs BashGU, 2014.- S. 21-24. 7. Otchet o khode realizatsii gosudarstvennykh programm Respubliki Bashkortostan (respublikanskikh tselevykh programm) v 2013 godu[Elektronnyi resurs] //URL://http://atr-rb.bashkortostan.ru/Otchet-GPRZPVZP2013.pdf. 8. O khode realizatsii i ob otsenke effektivnosti realizatsiigosudarstvennykh programm Respubliki Bashkortostan po itogam 2 kvartala 2014 goda[Elektronnyi resurs] //URL:// http://atrrb.bashkortostan.ru/Otchet-GP-RZP-VZP/.pdf.
339
№ 4, 2014
УДК 336.144
Реализация и оценка эффективности программно-целевого формирования бюджета Республики Башкортостан как фактор повышения
эффективности управления ее общественными финансами
Академик РАЕ, д-р экон. наук, проф. Яруллин Р.Р. jrr61@mail.ru
Финансовый Университет при Правительстве РФ 125993, Москва, Ленинградский проспект, 49
В статье рассмотрены итогиреализации и оценки эффективности государственных программ, республиканских и ведомственных целевых программ Республики Башкортостан; проанализированы их состав, структура, источники финансирования, направления использования средств и исполнение показателей программ. Обобщен опыт формирования программных бюджетов в субъектах РФ, рассматриваются их недостатки. Предлагаются пути их устранения.
Ключевые слова: программный бюджет, государственная программа, республиканская целевая программа, ведомственная целевая программа, показатели эффективности, программно-целевое бюджетирование, программные расходы.
Implementation and evaluation of program-oriented budgeting Bashkortostan as a factor in increasing effective management of its public finance
Academician, D.Sc. Yarullin R.R. jrr61@mail.ru
Financial University under the Government of the Russian Federation 125993, Moscow, Leningradsky Avenue, 49
The article describes the results of implementation and evaluate the effectiveness of government
programs, national and departmental target programs of the Republic of Bashkortostan; analyzed their
composition, structure, funding sources, the use of funds and execution of program performance.
Summarizes the experience of the Programme budget in the subjects of the Russian Federation, discusses
their limitations. Suggests ways to address them. Keywords: program budget, the state program, republican target program, departmental target program,
performance indicators, performance budgeting, program expenses.
Эффективная бюджетная политика должна быть направлена на достижение устойчивого развития государства, действенной системы организации бюджетного процесса и государственного управления, повышение результативности государственных расходов, улучшение качества и доступности услуг, предоставляемых государством. На сегодняшний день одним из наиболее перспективных инструментов достижения этих целей становится программный бюджет, переход к которому – приоритетное направление реформирования бюджетной системы Российской Федерации.
Переход к программному составлению бюджетов в России был обусловлен решениями, принятыми в 2010 г. Это явилось следствием формирования системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами: в начале 2000-х годов Правительством были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ, концепции реформирования бюджетного процесса и повышения эффективности межбюджетных отношений, мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора, вступил в силу Бюджетный кодекс РФ. Результатом проведенной работы стало поэтапное внедрение инструментов бюджетирования
331
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
ориентированного на результаты, переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, что подразумевало расширение практики увязывания осуществления государственных расходов с достижением конкретных целей.
В условиях перехода на программный бюджет как основной формат расходования средств по государственным (региональным) программам (ГП), представляющим собой перечень мероприятий на достижение поставленных целей, при котором полученные результаты оцениваются на основе определенных индикаторов – показателей эффективности, в секторе публичных финансов особую актуальность вызывает механизм его использования на уровне регионов [5]. Федеральные органы исполнительной власти так обозначили цели использования программного бюджета: обеспечение прозрачности бюджетного процесса для всех его участников; увязывание стратегического и бюджетного планирования в едином документе; определение плановых результатов бюджетных расходов и проведение мониторинга их достижения с точки зрения целеполагания [4, с. 3].На уровне регионов цели внедрения должны быть связаны с задачами функционирования публично-правового образования (ППО) в лице органов региональной власти как гаранта предоставления услуг населению. Таким образом, структура региональных программ предполагает включение в систему стратегических целей развития территории, тактических задач, показателей и мероприятий, необходимых для решения заявленных задач. Оценка их достижения должна осуществляться путем применения показателей конечного результата, характеризующих социально значимый эффект в отношении большинства населения, проживающего в данном регионе, например, повышение уровня и качества жизни на территории, удовлетворенность населения услугами, увеличение продолжительности жизни и другое.
В целях обеспечения реализации мер по повышению эффективности бюджетных расходов распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [3] было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления разработать и реализовать аналогичные региональные и муниципальные программы по повышению эффективности расходов соответствующих бюджетов.
С целью поддержки и стимулирования данных регионов,было принято постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов».
Указанные субсидии предоставлялись субъектам Российской Федерации (не более 15 ежегодно) при соблюдении требований бюджетного законодательства и выполнении условий предоставления субсидий, а также достижении наилучших результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов в отчетном году и положительной динамики данных результатов.
Минфином России была утверждена соответствующая методика (приказ от 29 июня 2011 г. № 73н «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов»).
В 2011 году субъектами Российской Федерации, получившими субсидию на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов по итогам проведенного конкурсного отбора были определены: Омская область, Ярославская область, Астраханская область, Владимирская область, Ставропольский край, Республика Карелия, Кабардино-Балкарская
332
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
Республика, Республика Бурятия, Республика Алтай, Алтайский край, Тульская область, Брянская область, Республика Коми, Чувашская Республика – Чувашия, Курганская область.
В 2012 году такими регионами стали: Чеченская Республика, Брянская область, Оренбургская область, Республика Коми, Чувашская Республика – Чувашия, Удмуртская Республика, Забайкальский край, Краснодарский край, Курганская область, Республика Тыва, Республика Башкортостан, Тамбовская область, Мурманская область, Республика Адыгея (Адыгея), Приморский край.
В целом, задачи Программы повышения эффективности бюджетных расходов были в основном решены, что обеспечило преемственность развития системы управления общественными финансами и создало качественно новую базу для разработки новой программы в этой сфере.
При методической поддержке Минфина России продолжалось внедрение программной структуры бюджетов на региональном уровне. В 2011 году 45 субъектов РФ (54 % от общего числа) приняли правовые акты о порядке разработки и реализации ГП, 16 субъектов (19 %) утвердили даннные программы, в 12 субъектах РФ (14%) в законах о бюджетах на 2013 г. (на 2013 год и на плановый период 2014 и 2025 гг.) было утверждено распределение бюджетных ассигнований по ГП. В2012 году доля программных расходов составляла 50% и более у 38 регионов. Средний показатель в России составлял 46,9%. В некоторых субъектах доля программных расходов составляла 5%, то есть находилась на крайне низком уровне. Перед органами исполнительной власти была поставлена задача долю расходов программного бюджета довести до 80-90 % к 2014 году.
В Республике Башкортостан программно-целевое развитие в органах государственной власти обеспечивается с конца девяностых-начала двухтысячных годов в рамках разработки и реализации республиканских и ведомственных целевых программ (ВЦП). Многие программные документы носили локальный характер, были слабо взаимоувязаны между собой и с основным региональным стратегическим документом – Стратегией социально-экономического развития Республики Башкортостан. С 2011 года программно-целевое планирование осуществляется в долгосрочной перспективе с использованием долгосрочных целевых программ (ДЦП).
Первый перечень ДЦПбыл утвержден в 2011 году распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 27 июня 2011 г. № 767-р. Он содержал на тот момент 28 программ, подлежащих разработке республиканскими органами исполнительной власти в 2011-2012 годах.
В 2012 году на смену данному перечню пришел новый (распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 21 июня 2012 г. № 787-р), содержащий уже 29 неструктурированных ДЦП, которые были подвергнуты корректировке в начале 2013 года (перечень был изложен в новой редакции).
В соответствии с новой редакцией статьи 179 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающей правовые основания для формирования ГП Российской Федерации, ГП субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления с 1 января 2014 года не вправе осуществлять реализацию долгосрочных целевых (муниципальных целевых) программ, независимо от даты их утверждения. Это потребовало разработать перечень уже ГП республики, который был утвержден распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 19 августа 2013 года № 1033-р.
В 2013 году все программные документы были проинвентаризированы. Часть из них была преобразована в новые ГП, часть объединены в одну, некоторые программы исключены из программного бюджета как малозначительные и не отнесенные к региональным приоритетам на среднесрочную перспективу.
Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 30 декабря 2005 года № 315 было утверждено Положение о порядке организации и проведения мониторинга реализации целевых
333
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
программ, согласно которому был определен порядок отслеживания выполнения программных мероприятий на основе совокупных критериев путем: анализа хода их реализации, выявления отклонений от сроков реализации, определения эффективности реализации, оценки влияния реализации мероприятий программ на социально-экономическое положение республики. Мониторинг программ предусматривает поэтапную и комплексную оценку реализации целевых программ и проводится для обеспечения достижения намеченных целей.
В 2010 году Республика Башкортостан участвовала в реализации 20 федеральных целевых программ (ФЦП) и 1 ГП, в 2011 году – в реализации 17 ФЦП и 3ГП.
В 2012 году в Республике исполнялись 54 целевые программы на сумму 81,2 млрд. руб., в том числе за счет: федерального бюджета - 13,3 млрд. руб. (16,3 %), республиканского бюджета – 65,4 млрд. руб. (80,6%), внебюджетных источников – 2,5 млрд. руб. (3,1%). Основная доля финансирования целевых программ была выделена на сферу образования (42,9%) и социальную политику (29,4%).
Республика Башкортостан не участвовала только в тех программах, в которых не могла принять участие по объективным причинам в силу специфики таких программ. Еще по ряду ФЦП участие Республики было проблематичным ввиду требующегося софинансирования региона или внебюджетных источников.
В 2013 году в республике действовала 21 программа в области экономического и инфраструктурного развития, социальной политики и сферы государственного управления [7]. Из бюджета Республики Башкортостан были профинансированы 21 ГП и 1 ДЦП Республики Башкортостан («Развитие здравоохранения Республики Башкортостан» на 2013-2020 годы).
Плановые значения были достигнуты по 273 целевым индикаторам и показателям (72 %), в том числе перевыполнены по 113; не были достигнуты по 104 целевым индикаторам и показателям (28 %).
Все целевые индикаторы и показатели были достигнуты по 2 ГП: «Развитие земельных и имущественных отношений в Республике Башкортостан» и «Развитие архивного дела в Республике Башкортостан». Остальные программы выполнены на 96-28,6 %. Наименьшая степень выполнения у ГП «Государственное регулирование тарифов (цен)» - 33.3 % и «Социальная поддержка граждан» - 28,6%.
На финансирование 21 ГП в 2013 г. за счет всех источников финансирования было предусмотрено более 82 млрд. рублей, выделено же было 94,8 млрд. рублей, или на 15% больше запланированных средств, которые были освоены на 95%.
Исполнителями программ представлена информация о реализации 727 мероприятий программ, из которых: 637 мероприятий реализованы (87,62 %); 90 мероприятий не реализованы (12,38 %).
В целом реализация ГП в 2013 году позволила синхронизировать процессы развития республики, сконцентрировать имеющиеся у республики ресурсы и направить их на реализацию проектов, которые решают перспективные задачи и реализуют основные социальные гарантии государства: привлечение инвестиций, инфраструктурные проекты в экономике; социальная защита граждан; повышение качества образования, здравоохранения; удовлетворение культурных потребностей граждан.
Кроме этого, в 2013 году в Республике Башкортостан реализовывалось 55 республиканских целевых программ (РЦП) (иных программ Республики Башкортостан), в том числе 25 РЦП, входящих в состав ГП Республики Башкортостан.Основные направления работы этих программ: экономическое развитие (13 программ), инфраструктурное развитие (16 программ), социальное развитие (22 программы), эффективное государство (6 программ).
По 55 РЦП за 2013 год, за счет всех источников было предусмотрены расходы в 42, 9 млрд. руб., выделено 29 млрд. руб. (или 67,89 %), из которых было освоено 26 млрд. рублей (или 89,93 % полученных денег).
334
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
По РЦП их исполнителями была представлена информация о реализации 1606 мероприятий, из которых: 1514 мероприятий реализованы (94 %); 92 мероприятия не реализованы (6 %).В 2013 году действие завершили 24 РЦП.
В 2013 году действовало 16 ведомственных целевых программ, из которых 4 программы входили в состав ГП Республики Башкортостан, 4 – завершили действие в 2013 году.
По ВЦП их исполнителями была представлена информация о достижении плановых значений 49 целевых индикаторов и показателей, из которых установленные плановые значения были:достигнуты по 38 целевым индикаторам и показателям (доля 77,5 %);не достигнуты по 11 целевому индикатору и показателю программ (доля 22,5 %).Все целевые индикаторы и показатели были достигнуты по 8 ВЦП (доля – 50%).
На финансирование 16 программ ведомств было предусмотрено 14,5 млрд. рублей, выделено 32, 97 млрд. рублей (доля выделенных средств в общем прогнозируемом объеме финансирования – 227,58 %), из них было освоено 31,4 млрд. рублей, при этом доля освоенных средств в общем выделенном объеме финансирования – 95,20%.
С 2014 года бюджет республики начал формироваться программным методом, поэтому контроль был усиленглавным образом в части реализации ГП. Сегодня в статусе ГП действует 24 программы в области экономического и инфраструктурного развития, социальной политики и сферы государственного управления. Проекты четырех программ находятся в разработке [8].
Плановые значения были достигнуты по 185 целевым индикаторам и показателям (33%), в том числе перевыполнены по 69;не достигнуты по 232 целевым индикаторам и показателям программ
(41%). Все целевые индикаторы и показатели были достигнуты только по 2 ГП –
«Государственное регулирование тарифов (цен) в Республике Башкортостан » и «Развитие земельных и имущественных отношений в Республике Башкортостан». По 20 ГП - выполнены менее чем на 70 %. По 2 ГП не было достигнуто ни по одному целевому индикатору и показателю:«Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера в Республике Башкортостан» и «Развитие внутреннего и въездного туризма в Республике Башкортостан».
На финансирование 24 ГП в 2014 году было предусмотрено 193млрд. руб., выделено 119, 8 млрд. руб. (доля выделенных за отчетный период средств в общем прогнозируемом объеме финансирования – 62,1%), из них было освоено 74, 9 млрд. руб., при этом доля освоенных за отчетный период средств в общем выделенном объеме финансирования составила 62,5%.В выделенных и освоенных средствах наибольшая доля принадлежала средствам бюджета Республики Башкортостан и внебюджетным источникам.
Исполнителями программ была представлена информация о реализации 667 мероприятий программ, из которых: 486 мероприятий реализованы (72,9 %); 181 мероприятия не реализованы
(27,1%). Кроме того, в текущем году реализовывались: - 32 республиканские и иные программы, в том числе 17 в составе ГП, 8 из них завершают
действие в этом же году. - 10 ведомственных целевых программ, в том числе 2 в составе ГП, 3 завершают действие. Перечень целевых программ, предлагаемых к финансированию из бюджета Республики
Башкортостан на 2015 г., сформирован и содержит 24 программыс прогнозным объемом финансирования 114,0 млрд. руб., в 2016 и 2017 гг. соответственно, количество программ - 23 и 22, сумма – 116,3 и 108,4 млрд. руб.
335
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
В проектируемых расходах бюджета Республики Башкортостан на 2015 г. «программная» часть составит 88,4 %, в 2016 и 2017 гг. соответственно – 87,15% и 84,06%.
В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.
При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.
В российской экономической науке отсутствует конкретный научный подход к механизму оптимизации бюджетного процесса путем программно-целевого бюджетирования с встроенной системой инструментов финансового менеджмента. В настоящее время в качестве инструментов программно-целевого бюджетирования рассматриваются многочисленные программные документы, например, доклады администраторов бюджетных средств об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах, целевые программы (государственные, республиканские и ведомственные), реестры расходных обязательствППО, реестры государственных услуг, государственное задание. Однако перечисленные инструменты не объединены в единый механизм программно-целевого бюджетирования, не встроены в бюджетный процесс. Уместно в данном контексте отметить, что фундаментом для разработки государственных (региональных) программ служат положения концепции долгосрочного социально-экономического развития региона, утвержденные на соответствующий период основные направления деятельности Правительства субъекта РФ, законы субъекта РФ, решения Президента и Правительства субъекта РФ.
Выборочный анализ применяемых методик мониторинга целевых программ выявил низкое качество существующего методического обеспечения их формирования и контроля результативности.
Действующее законодательство предоставляет право только разрабатыватьВЦП на публичноправовом уровне, но не определяет механизм их внедрения в бюджетный процесс. Субфедеральные и муниципальные органы сами должны разрабатывать методики составления, реализации и оценки результативности этих программ.
Проведенный анализ использования программно-целевого бюджетирования в некоторых субъектах РФ и крупных муниципальных образованиях выявил негативные явления, влияющие на результативность программно-целевого бюджетирования. Во-первых, разработка и утверждение программ не влияет на распределение бюджетных ресурсов между их распорядителями, в том числе на исполнение как действующих, так и вновь принимаемых расходных обязательств. Во-вторых, сроки экспертизы разработанных ВЦП не позволяют учитывать их соответствие стратегическим направлениям развития ППО. В-третьих, отсутствует нормативно-правовая, организационная и методическая поддержка со стороны федеральных органов исполнительной власти, координирующих процесс программно-целевого бюджетирования в РФ. Действующая информационная база фрагментарна, а отчетность о результатах деятельности органов исполнительной власти, о достижении поставленных целей и задач, сведения о качестве предоставленных услуг, а также о стоимости достигнутых результатов в большинстве субъектов РФ недоступны.
В Республике Башкортостан до настоящего времени не выстроена четкая система целевых программ, сформулированная с учетом сбалансированности стратегических целей, задач и индикаторов, определенных Стратегией Республики Башкортостан до 2020 года и иными стратегическими документами.
336
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
Анализ разработки, согласования и реализации целевых программ в республике выявил ряд проблем, которые снижают эффективность их реализации, а именно:
- недостаточная проработка проектов целевых программ субъектами планирования; - несоблюдение законодательно установленных сроков разработки целевых программ; - сильная дифференциация целевых программ по сферам экономики; - недостаточное финансирование мероприятий целевых программ. Основными факторами снижения результативности программ являются: - слабая корреляция с утвержденными концепциями и стратегией социально-экономического развития Республики Башкортостан на плановый период; - недостаточная проработка проектов программ субъектами планирования; - отсутствие вариантов решения целевых задач с учетом ограниченности ресурсов в первую очередь финансовых; - отсутствие в ряде программ четких критериев и индикаторов оценки их достижения; - превышение объемов финансовых средств, требуемых на реализацию программных мероприятий среднесрочного финансового плана Республики Башкортостан на 2012-2017 годы. Следует отметить, что отсутствие сбалансированности при разработке и реализации среднесрочных программ на основе субрегионального подхода в условиях несовершенства стратегического планирования развития Республики существенно снижает уровень их управленческой значимости и влечет риск необъективной оценки эффективности использования средств регионального бюджета. Для перевода формирования проекта бюджета, его исполнения, составления отчетности об исполнении бюджета, финансового контроля на программно-целевой принцип бюджетирования необходимо определить перечень долгосрочных целей социально-экономического развития ППО, источники финансирования мероприятий по их достижению, конкретные результаты достижения этих целей. Данный шаг позволит перейти к программно-целевой структуре бюджета, в основу которой будут положены государственные программы ППО, главная задача которых – обеспечить достижение конкретных целей, решение задач, достижение результатов, определить основные приоритетные направления и инструменты, обеспечивающие участие ППО в реализации общероссийской государственной политике. Любые государственные программы должны состоять из совокупности подпрограмм, ведомственных целевых программ и мероприятий. Это позволит увязать деятельность каждого органа исполнительной власти ППО с социально-экономическими приоритетами, зафиксированными в его программных документах. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, проводимая в России с 2007 г., является одной из основных функций Министерства экономического развития РФ, осуществляемой на основании указа Президента РФ [1] и постановления Правительства РФ [2], которыми утверждены перечень критериев и методика оценки эффективности управления государственными финансами в регионах РФ. Данная методика предусматривает оценку темпов роста показателей и приведение их к сопоставимому виду на основе индексных критериев. Критерии оценки позволяют проводить сравнительный анализ темпов социально-экономического развития субъектов РФ, к тому же процедура оценки эффективности предполагает расчет интегрального рейтинга, что способствует осуществлению сопоставимого анализа и ранжирования регионов по динамике социально-экономического развития. По результатам оценки предусматривается стимулирование регионов за достижение наилучших показателей в форме ежегодных грантов из федерального бюджета [6]. Однако следует отметить, что данная система критериев оценки не лишена недостатков, которые, по мнению авторов, заключаются в следующем.
337
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
Во-первых, предлагаемые критерии оценки характеризуют конкурентное положение субъекта
РФ в различных сферах ответственности органов исполнительной власти. При этом не учитывается
степень достижения целей, а также эффективность управленческих решений органов исполнительной
власти субъекта РФ.
Во-вторых, перечень показателей характеризуется неполнотой, субъективностью и не может
претендовать на универсальность и обоснованность, так как не определена иерархия показателей, а
дерево целей социально-экономического развития не сформировано, предложенная совокупность
показателей не отвечает требованию системности.
В-третьих, в рамках существующей методики оценки акцент сделан на анализе количественных показателей, что обусловливает некорректность сравнения различных по численности субъектов РФ. Использование индексов и динамических показателей лишь репрезентативно показывает характерную тенденцию и ее интенсивность за оцениваемый период, но не позволяет оценить уровень и масштаб существующих проблем, эффективность управления государственными финансами, а также степень достижения цели. Более конструктивными представляются разработка и использование в рамках методики качественных и относительных показателей, учитывающих различия в численности населения регионов.
В-четвертых, применяемая система оценочных показателей не учитывает более информативные, но трудно определяемые показатели, характеризующие улучшение качества жизни граждан, например отношение доходов к прожиточному минимуму, доступность жилья.Кроме того, в используемых методических положениях по оценке эффективности управления государственными финансами не учитывается стоимость достигнутых результатов, что не способствует экономии бюджетных ресурсов, а стимулирует органы исполнительной власти субъектов РФ добиваться намеченных результатов любой ценой.
В-пятых, вызывает сомнение достоверность показателя удовлетворенности населения результатами их деятельности. Так, процедура оценки данного показателя до сих пор не имеет четкой регламентации, отсутствуют рекомендации о предельных объемах выборочной совокупности, что не позволяет считать приводимые оценки объективными. Высоко оценивая значимость рассматриваемой методики в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, содержащей постановку и попытку решения задачи количественной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов, считаем, что рекомендуемые критерии не позволяют системно оценить уровень и качество управления финансовыми ресурсами, что определяет необходимость ее совершенствования на основе системного подхода.
В целях устранения указанных недостатков и развития существующих подходов к оценке эффективности управления государственными финансами органами исполнительной власти субъектов РФ автором предлагается концепция оценки их эффективности, включающая обоснование перечня критериев, выбор метода оценки, разработку методики и этапов оценки показателей, позволяющая осуществить комплексную оценку и сравнительный анализ эффективности управления государственными финансами в регионах, выявить характерные диспропорции и проблемы, а на их основе определить цели и предложить мероприятия по их преодолению.
В органах государственного управления и экспертном сообществе пока не сформировалось однозначной позиции, каким образом внедрение программного бюджета будет осуществляться на региональном и муниципальном уровне. Одним из наиболее актуальных вопросов в этой связи является нечеткое понимание того, должны ли субъекты Федерации и муниципальные образования повторять конструкцию государственных программ вышестоящих уровней власти. Некоторые эксперты придерживаются позиции, что в будущем региональные и муниципальные программы должны быть максимально приближены к федеральным программам. Согласно противоположной точке зрения регионам необходимо ориентироваться, в первую очередь, на собственные приоритеты социальноэкономического развития, а потому программы должны быть иными.В любом случае вопросы внедрения ГП субъектов Федерации и муниципальных программ вызовут существенный пересмотр системы долгосрочного бюджетного планирования на региональном и местном уровне.
338
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 4, 2014
Список литературы
1. Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» [Электронный ресурс] // URL:http: //
www.pandia.ru/text/78/340/1083.php. 2. Постановление Правительства РФ от 03.12.2012 № 1199 «Об оценке эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» [Электронный ресурс] //
URL:http://base.garant.ru/70217848/. 3. Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.
Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. №1101-р. [Электронный ресурс] //URL:http://
www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/. 4. Нестеренко Т. Г. Бюджетная реформа: альтернативы поступательному движению вперед нет //
Финансы- №4-2011. -С. 3-7. 5. Яруллин Р. Р. Внедрение программного бюджетирования в регионе // Сборник научных трудов
«Управление. Экономический анализ. Финансы». /Под общей ред. д-ра экон. наук, профессора И. Р. Кощегуловой. - Уфа: УГАТУ, 2014.- с. 239-242.
6. Яруллин Р. Р., Пацин А.О. Эффективность управления государственными финансами в регионах России // Современные проблемы финансово-кредитной системы:сборник научных трудов. Под общ. ред. проф. Р.Р. Яруллина - Уфа: РИЦ БашГУ, 2014.- С. 21-24.
7. Отчет о ходе реализации государственных программ Республики Башкортостан
(республиканских целевых программ) в 2013 году[Электронный ресурс] //URL://http://atr-
rb.bashkortostan.ru/Otchet-GP-RZPVZP2013.pdf.
8. О ходе реализации и об оценке эффективности реализациигосударственных программ
Республики Башкортостан по итогам 2 квартала 2014 года[Электронный ресурс] //URL:// http://atr-
rb.bashkortostan.ru/Otchet-GP-RZP-VZP/.pdf.
References
1. Ukaz Prezidenta RF ot 21.08.2012 № 1199 «Ob otsenke effektivnosti deyatel'nosti organov ispolnitel'noi vlasti sub"ektov RF» [Elektronnyi resurs] // URL:http: // www.pandia.ru/text/78/340/1083.php. 2. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 03.12.2012 № 1199 «Ob otsenke effektivnosti deyatel'nosti organov ispolnitel'noi vlasti sub"ektov RF» [Elektronnyi resurs] // URL:http://base.garant.ru/70217848/.
3. Programma povysheniya effektivnosti byudzhetnykh raskhodov na period do 2012 g. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 30.06.2010 g. №1101-r. [Elektronnyi resurs] //URL:http://
www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6639347/.
4. Nesterenko T. G. Byudzhetnaya reforma: al'ternativy postupatel'nomu dvizheniyu vpered net // Finansy№4-2011. -S. 3-7. 5. Yarullin R. R. Vnedrenie programmnogo byudzhetirovaniya v regione // Sbornik nauchnykh trudov «Upravlenie. Ekonomicheskii analiz. Finansy». /Pod obshchei red. d-ra ekon. nauk, professora I. R. Koshchegulovoi. - Ufa: UGATU, 2014.- s. 239-242. 6. Yarullin R. R., Patsin A.O. Effektivnost' upravleniya gosudarstvennymi finansami v regionakh Rossii // Sovremennye problemy finansovo-kreditnoi sistemy:sbornik nauchnykh trudov. Pod obshch. red. prof. R.R. Yarullina - Ufa: RITs BashGU, 2014.- S. 21-24. 7. Otchet o khode realizatsii gosudarstvennykh programm Respubliki Bashkortostan (respublikanskikh tselevykh programm) v 2013 godu[Elektronnyi resurs] //URL://http://atr-rb.bashkortostan.ru/Otchet-GPRZPVZP2013.pdf. 8. O khode realizatsii i ob otsenke effektivnosti realizatsiigosudarstvennykh programm Respubliki Bashkortostan po itogam 2 kvartala 2014 goda[Elektronnyi resurs] //URL:// http://atrrb.bashkortostan.ru/Otchet-GP-RZP-VZP/.pdf.
339