Особенности управленческой деятельности в социальной сфере
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
УДК 342.5
№ 2, 2014
Особенности управленческой деятельности в социальной сфере
Д-р экон. наук, доцент Н.Д.Эмиров emir288@front.ru
Санкт-Петербургский государственный экономический университет
191023 Санкт-Петербург, ул.Садовая д.21
Автор рассматривает систему управления в социальной сфере России. Показаны некоторые особенности субъекта и объекта управления, рассмотрены три основных группы методов управления, даны рекомендации по совершенствованию инновационной деятельности в социальной сфере.
Ключевые слова: социальная сфера, управление, технологии управления, социальное управление, инновации.
Features of administrative activity in social sphere
Doc. econ. sci. Emirov N.D. emir288@front.ru
The St.-Petersburg state economic university 191023 Sankt-Peterburg ul.Sadovaya d.21
The author considers a control system in social sphere of Russia. Some features of the subject and
object of management are shown, three basic groups of management methods are considered, recommenda-
tions about perfection of innovative activity in social sphere are made.
Keywords: social sphere, management, technologies of management, social management, innovation.
Магистральным направлением социально-экономических преобразований в России в настоящее время является переход к инновационному, социально-ориентированному типу развития. Указанное концептуальное направление выдвигает на одно из первых мест проблему управления развитием социальной сферы с широким использованием инновационных технологий. Поэтому одним из самых актуальных аспектов научных исследований в области управления следует считать анализ специфики управленческой деятельности в системе регулирования социального комплекса. Далее под управлением социальной сферой мы будем понимать непрерывный процесс воздействия органов государственной власти, местного самоуправления, организаций всех форм собственности, институтов гражданского общества на социальную сферу с целью повышения качества жизни населения страны.
Рассматривая далее ключевые характеристики субъектов управления в социальной сфере, следует выделить в качестве одной из важнейших их особенностей наличие ярко выраженной «двойственности» в управленческих структурах, которые строятся и по отраслевому и по территориальному признаку.
Отраслевые аспекты. В социальной сфере России исторически сложилась ситуация, когда отраслевые органы управления занимали ведущее положение. По мере усложнения
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 2, 2014
протекающих в обществе социальных процессов, отраслевой подход стал объектом острой критики, однако сегодня можно говорить о сохранении отраслевой системы управления в социальной сфере, где полностью или частично задействованы, например, следующие органы управления федерального уровня:
-Министерство здравоохранения РФ, -Министерство труда и социальной защиты РФ,
-Министерство образования и науки РФ,
-Министерство культуры РФ,
-Министерство регионального развития РФ,
-Министерство спорта РФ и др.
В свою очередь, в каждом из перечисленных отраслевых Министерств создаются
управленческие структуры по отдельным частным направлениям (департаменты, отделы и
т.д.).
Региональные аспекты. Необходимость дифференцированного подхода к управле-
нию социальной сферой отдельных территорий, решения специфических социальных про-
блем непосредственно регионами обусловила усиление роли территориального управления.
Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст.14, относящейся к посе-
лениям, 14 вопросов из 22, т.е. 64% посвящены вопросам регулирования социальной
сферы, соответственно, в ст.15 – 11 из 20, т.е. 55%, а в ст.16 -21 из 27, т.е. 78% [1].
Не следует забывать, что участие федеральных отраслевых органов в управлении со-
циальной сферой отдельных территорий полностью не исключено и осуществляется через
ряд прямых и косвенных методов. Территориальные органы управления социальной сферой
построены также по отраслевому принципу. Поэтому ныне сложившийся принцип управле-
ния получил определение территориально-отраслевого.
Рассмотрение территориально-отраслевого аспекта в управлении социальной сферой по необходимости должно быть дополнено анализом методов управления, где, как правило, выделяются две основные группы: административные и экономические.
Административные методы квалифицируются в качестве способов и средств прямого или внеэкономического управляющего воздействия со стороны субъектов управления на соответствующие объекты независимо от конкретной области общественной жизни. В качестве иллюстрации можно сослаться на ряд инновационных административных решений последних лет, относящихся к управлению социальной сферой:
1) Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р)
[2]; 2) Рекомендации по созданию инновационных комплексов в сфере общего образо-
вания (утв. письмом Департамента государственной политики в образовании Министерства образования и науки РФ от 12 марта 2009 г. № 03-436) [3] и т.п.
Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств
экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов управленческой дея-
тельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 2, 2014
том, что с их помощью субъект управления добивается должного «поведения» управляе-
мых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредствовано (в отличие от
способов прямого властного воздействия). Чаще всего стимулирующие средства сводят-
ся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имуществен-
ных льгот и т.п.). Примером в данном случае могут служить многие управленческие ин-
новации в социальной сфере, в частности:
1) Схема нормативно-подушевого финансирования образовательных учреждений
[4];
2) Система финансирования госзаданий по высокотехнологичной медицинской помощи в зависимости от числа пролеченных больных [5];
3) Применение схемы «материнского капитала». В соответствии с Федеральным бюджетом размер материнского капитала на 2011 год составлял 365 698,4 руб.[6]. В 2014 году размер материнского капитала составит 429 тысяч 408 рублей [10].
Специфика методов управления в социальной сфере состоит также и в том, что в их числе следует рассматривать не только административные и экономические подходы, но также и социально-психологические методы (в частности, методы убеждения), поскольку в состав объекта управления органической составной частью входят более или менее объемные контингенты населения. По мнению автора, системной ошибкой в технологии управления социальной сферой России является тот факт, что органы управления постоянно игнорируют методы убеждения при внедрении тех или иных инноваций, что нередко приводит к нагнетанию ненужной социальной напряженности в обществе. Покажем это на двух конкретных примерах из практики последних лет.
1) Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ была предусмотрена постепенная замена большинства существовавших льгот денежными выплатами соответствующим категориям населения (так называемая монетизация льгот). Внедрение данной технологии управления сопровождалось многочисленными «накладками» и породило волну общественного недовольства. Согласно сообщениям СМИ, в начале 2005 года по стране прокатилась широкая волна выступлений против монетизации льгот, митинги отмечались в Подмосковье, Удмуртии, Свердловской области, Владимирской области и т.д. [7].
2) Согласно Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 885 « О вне-
сении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с ре-
гистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Россий-
ской Федерации» введен порядок уведомительной временной регистрации на срок от по-
лугода до трех лет [8]. Граждане могут получить регистрацию не только при личном ви-
зите в соответствующие службы, но и заочно – через сайт госуслуг (gosuslugi.ru). По-
скольку регистрация виртуальна, то осуществляется быстро – в течение 3 дней,
а сообщение о том, что в его квартире зарегистрировался кто-то чужой, собственник мо-
жет получить по обычной почте. В результате данного нововведения в ряде городов, на-
пример, в Санкт-Петербурге, поднялась паника: жители стали бояться, что прописаться
в квартиру собственника можно заочно, причем, хозяин жилья может даже
не подозревать об этом. Масла в огонь добавило заявление руководителя Управления
ФМС по Санкт-Петербургу о том, что следует заранее написать заявления в жилконторы
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 2, 2014
о том, что владелец квартиры не согласен на заочную прописку кого бы то ни было без его личного присутствия и письменного согласия [9].
Таким образом, одной из отличительных особенностей управления в социальной сфере является необходимость выделения не двух, а трех основных методов управления. Следует выдвинуть предложение о разработке и принятии специального закона о порядке внедрения нововведений в социальной сфере, важнейшей частью которого необходимо считать регламентацию пропагандистской и разъяснительной работы с населением при тех или иных социальных инновациях. Параллельно этому предлагается в каждый нормативный правовой акт, регламентирующий те или иные нововведения в социальной сфере, в обязательном порядке вносить статьи о работе с населением по разъяснению смысла и преимуществ намечаемых управленческих инноваций. Внедрение указанных предложений будет способствовать развитию инновационных процессов в управлении социальной сферой страны.
Список литературы 1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Российской Федерации». 2. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-
2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р). 3. Рекомендации по созданию инновационных комплексов в сфере общего образования (утв. письмом Департамента государственной политики в образовании Министерства образования и науки РФ от 12 марта 2009 г. № 03-436). 4. Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ (приложение к письму Министерства образования и науки РФ от 26 июня 2006 г. № АФ-157/02). 5. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1248н «О порядке формирования и утверждении государственного задания на оказание в 2011 году высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета». 6. Федеральный закон от 13 декабря 2010 года № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». 7. Захаров А. Льготная самодеятельность //Российская газета. -2005. -14 января. 8. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 885 «О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». 9. Приезжие отберут не все квартиры. URL: http://www.rosbalt.ru
/piter/2011/03/30/834120.html (дата обращения: 12.01.2014).
10. Материнский капитал в 2014 году: размер и последние изменения URL: http://bs-
life.ru/domashnyaya-economica/dety/materinskiy-kapital2014.htm (дата обращения:
14.01.2014).
УДК 342.5
№ 2, 2014
Особенности управленческой деятельности в социальной сфере
Д-р экон. наук, доцент Н.Д.Эмиров emir288@front.ru
Санкт-Петербургский государственный экономический университет
191023 Санкт-Петербург, ул.Садовая д.21
Автор рассматривает систему управления в социальной сфере России. Показаны некоторые особенности субъекта и объекта управления, рассмотрены три основных группы методов управления, даны рекомендации по совершенствованию инновационной деятельности в социальной сфере.
Ключевые слова: социальная сфера, управление, технологии управления, социальное управление, инновации.
Features of administrative activity in social sphere
Doc. econ. sci. Emirov N.D. emir288@front.ru
The St.-Petersburg state economic university 191023 Sankt-Peterburg ul.Sadovaya d.21
The author considers a control system in social sphere of Russia. Some features of the subject and
object of management are shown, three basic groups of management methods are considered, recommenda-
tions about perfection of innovative activity in social sphere are made.
Keywords: social sphere, management, technologies of management, social management, innovation.
Магистральным направлением социально-экономических преобразований в России в настоящее время является переход к инновационному, социально-ориентированному типу развития. Указанное концептуальное направление выдвигает на одно из первых мест проблему управления развитием социальной сферы с широким использованием инновационных технологий. Поэтому одним из самых актуальных аспектов научных исследований в области управления следует считать анализ специфики управленческой деятельности в системе регулирования социального комплекса. Далее под управлением социальной сферой мы будем понимать непрерывный процесс воздействия органов государственной власти, местного самоуправления, организаций всех форм собственности, институтов гражданского общества на социальную сферу с целью повышения качества жизни населения страны.
Рассматривая далее ключевые характеристики субъектов управления в социальной сфере, следует выделить в качестве одной из важнейших их особенностей наличие ярко выраженной «двойственности» в управленческих структурах, которые строятся и по отраслевому и по территориальному признаку.
Отраслевые аспекты. В социальной сфере России исторически сложилась ситуация, когда отраслевые органы управления занимали ведущее положение. По мере усложнения
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 2, 2014
протекающих в обществе социальных процессов, отраслевой подход стал объектом острой критики, однако сегодня можно говорить о сохранении отраслевой системы управления в социальной сфере, где полностью или частично задействованы, например, следующие органы управления федерального уровня:
-Министерство здравоохранения РФ, -Министерство труда и социальной защиты РФ,
-Министерство образования и науки РФ,
-Министерство культуры РФ,
-Министерство регионального развития РФ,
-Министерство спорта РФ и др.
В свою очередь, в каждом из перечисленных отраслевых Министерств создаются
управленческие структуры по отдельным частным направлениям (департаменты, отделы и
т.д.).
Региональные аспекты. Необходимость дифференцированного подхода к управле-
нию социальной сферой отдельных территорий, решения специфических социальных про-
блем непосредственно регионами обусловила усиление роли территориального управления.
Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст.14, относящейся к посе-
лениям, 14 вопросов из 22, т.е. 64% посвящены вопросам регулирования социальной
сферы, соответственно, в ст.15 – 11 из 20, т.е. 55%, а в ст.16 -21 из 27, т.е. 78% [1].
Не следует забывать, что участие федеральных отраслевых органов в управлении со-
циальной сферой отдельных территорий полностью не исключено и осуществляется через
ряд прямых и косвенных методов. Территориальные органы управления социальной сферой
построены также по отраслевому принципу. Поэтому ныне сложившийся принцип управле-
ния получил определение территориально-отраслевого.
Рассмотрение территориально-отраслевого аспекта в управлении социальной сферой по необходимости должно быть дополнено анализом методов управления, где, как правило, выделяются две основные группы: административные и экономические.
Административные методы квалифицируются в качестве способов и средств прямого или внеэкономического управляющего воздействия со стороны субъектов управления на соответствующие объекты независимо от конкретной области общественной жизни. В качестве иллюстрации можно сослаться на ряд инновационных административных решений последних лет, относящихся к управлению социальной сферой:
1) Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р)
[2]; 2) Рекомендации по созданию инновационных комплексов в сфере общего образо-
вания (утв. письмом Департамента государственной политики в образовании Министерства образования и науки РФ от 12 марта 2009 г. № 03-436) [3] и т.п.
Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств
экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов управленческой дея-
тельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 2, 2014
том, что с их помощью субъект управления добивается должного «поведения» управляе-
мых путем воздействия на их материальные интересы, т.е. опосредствовано (в отличие от
способов прямого властного воздействия). Чаще всего стимулирующие средства сводят-
ся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имуществен-
ных льгот и т.п.). Примером в данном случае могут служить многие управленческие ин-
новации в социальной сфере, в частности:
1) Схема нормативно-подушевого финансирования образовательных учреждений
[4];
2) Система финансирования госзаданий по высокотехнологичной медицинской помощи в зависимости от числа пролеченных больных [5];
3) Применение схемы «материнского капитала». В соответствии с Федеральным бюджетом размер материнского капитала на 2011 год составлял 365 698,4 руб.[6]. В 2014 году размер материнского капитала составит 429 тысяч 408 рублей [10].
Специфика методов управления в социальной сфере состоит также и в том, что в их числе следует рассматривать не только административные и экономические подходы, но также и социально-психологические методы (в частности, методы убеждения), поскольку в состав объекта управления органической составной частью входят более или менее объемные контингенты населения. По мнению автора, системной ошибкой в технологии управления социальной сферой России является тот факт, что органы управления постоянно игнорируют методы убеждения при внедрении тех или иных инноваций, что нередко приводит к нагнетанию ненужной социальной напряженности в обществе. Покажем это на двух конкретных примерах из практики последних лет.
1) Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ была предусмотрена постепенная замена большинства существовавших льгот денежными выплатами соответствующим категориям населения (так называемая монетизация льгот). Внедрение данной технологии управления сопровождалось многочисленными «накладками» и породило волну общественного недовольства. Согласно сообщениям СМИ, в начале 2005 года по стране прокатилась широкая волна выступлений против монетизации льгот, митинги отмечались в Подмосковье, Удмуртии, Свердловской области, Владимирской области и т.д. [7].
2) Согласно Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 885 « О вне-
сении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с ре-
гистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Россий-
ской Федерации» введен порядок уведомительной временной регистрации на срок от по-
лугода до трех лет [8]. Граждане могут получить регистрацию не только при личном ви-
зите в соответствующие службы, но и заочно – через сайт госуслуг (gosuslugi.ru). По-
скольку регистрация виртуальна, то осуществляется быстро – в течение 3 дней,
а сообщение о том, что в его квартире зарегистрировался кто-то чужой, собственник мо-
жет получить по обычной почте. В результате данного нововведения в ряде городов, на-
пример, в Санкт-Петербурге, поднялась паника: жители стали бояться, что прописаться
в квартиру собственника можно заочно, причем, хозяин жилья может даже
не подозревать об этом. Масла в огонь добавило заявление руководителя Управления
ФМС по Санкт-Петербургу о том, что следует заранее написать заявления в жилконторы
Научный журнал НИУ ИТМО. Серия «Экономика и экологический менеджмент»
№ 2, 2014
о том, что владелец квартиры не согласен на заочную прописку кого бы то ни было без его личного присутствия и письменного согласия [9].
Таким образом, одной из отличительных особенностей управления в социальной сфере является необходимость выделения не двух, а трех основных методов управления. Следует выдвинуть предложение о разработке и принятии специального закона о порядке внедрения нововведений в социальной сфере, важнейшей частью которого необходимо считать регламентацию пропагандистской и разъяснительной работы с населением при тех или иных социальных инновациях. Параллельно этому предлагается в каждый нормативный правовой акт, регламентирующий те или иные нововведения в социальной сфере, в обязательном порядке вносить статьи о работе с населением по разъяснению смысла и преимуществ намечаемых управленческих инноваций. Внедрение указанных предложений будет способствовать развитию инновационных процессов в управлении социальной сферой страны.
Список литературы 1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Российской Федерации». 2. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-
2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р). 3. Рекомендации по созданию инновационных комплексов в сфере общего образования (утв. письмом Департамента государственной политики в образовании Министерства образования и науки РФ от 12 марта 2009 г. № 03-436). 4. Методические рекомендации по определению нормативов бюджетного финансирования основных общеобразовательных программ (приложение к письму Министерства образования и науки РФ от 26 июня 2006 г. № АФ-157/02). 5. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1248н «О порядке формирования и утверждении государственного задания на оказание в 2011 году высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета». 6. Федеральный закон от 13 декабря 2010 года № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». 7. Захаров А. Льготная самодеятельность //Российская газета. -2005. -14 января. 8. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 885 «О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». 9. Приезжие отберут не все квартиры. URL: http://www.rosbalt.ru
/piter/2011/03/30/834120.html (дата обращения: 12.01.2014).
10. Материнский капитал в 2014 году: размер и последние изменения URL: http://bs-
life.ru/domashnyaya-economica/dety/materinskiy-kapital2014.htm (дата обращения:
14.01.2014).